北京市治理粗糙落后于上海(组图)
发布 : 2017-12-17 来源 : 明报新闻网
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被北京当局清退的「低端人口」：游行
北京拆除广告牌：饱受舆论抨击
拆卸招牌：北京重现「天际线」行动
北京率先实行「煤改气」：自二零一六年陆续推进
十二月初，正当北京在驱赶所谓「低端人口」、北京城市治理颇受舆论关注之际，上海复兴路思南路上的思南公馆思南书局概念店挤满了人，门外还排著队等候进店，这一阵几乎天天如此。木结构的这一概念店是临时搭建的，只存在六十天，面积三十平方米，藏书三千册，店内只能容纳三十多位读者。在六十天内，思南书局每天邀请一位驻店作家，把书店作为自己书房，与市民读者面对面交流。十二月三日，驻店作家是来自台湾的唐诺和朱天心。北京在驱赶「低端人口」，相聚在书局概念店对面的「茗约．禅溪」喝茶的十多位上海文化人，很自然议论到思南公馆的「置换」难度极大，但没有驱赶原居民，没有负面消息在网上流出。
思南公馆地处上海浦西市中心核心区域，是上海市中心唯一以成片花园洋房的保留保护为宗旨的项目，坐拥五十一栋历史悠久的花园洋房。在上世纪三十年代吸引大批军政要员、富商、艺术大家迁入，周恩来、柳亚子、梅兰芳……都在此留下居所。思南公馆整个项目占地面积五万平方米，精品酒店、酒店式公寓、带有酒吧及中西餐厅的时尚商业区，主理方用文化经营，公馆成为市中心集人文、历史和时尚底蕴于一身的上海「新名片」。
外人想不到的是，早前，这些高档花园洋房住宅区里，每一幢都曾经挤著十几户人家。曾任职上海市建委的《海上思南》主编张载养说，当时走进洋房，一派乱糟糟景象，上等的木质楼梯旁，杂乱无章地这里敲个钉子那里挂个篮子，「地段很好，结构很好，外表光鲜，但内部居住状况很差」。由于历史原因，思南路风貌建筑此前为卢湾区密度极大的居民区。居住密度从一九四四年每幢平均两户，发展为二十世纪末平均每幢十四户，宛若「七十二家房客」，违章搭建严重，其他几十幢建筑本身和居住功能遭受破坏。那时住家不能煎烧带鱼，哪家煎烧，这味道整幢楼要闻三天。逢年过节，家家户户买上三两只鸡，一时吃不完，就在花园里放养；在洋房门口就能看见水果摊、葱油饼摊、修自行车摊。
新当选中央政治局常委的韩正于一九九九年下半年任上海市副市长时曾对张说，思南路这块地怎样保护开发和利用，应好好研究，这一区域改造好之后，绝不能成为「大门紧闭、旁人莫入」的私宅豪宅，应该成为让公众能共用共赏的公共区域。实质性研究迅速�ㄟ吽G课题研究、方案编制、规划完善、置换确定。整整「十年磨一剑」，这片建筑采用边置换、边修复的方式小心推进。思南公馆作为一个改造工程，该怎样让不堪重负的洋房重现风采，仅仅制定规划，思南公馆保留保护改造项目就用了两年时间。
正因为要完整保护，相关协定置换时间很长，一千零四十七户居民和三十二家单位，从一九九九年项目启动，一直到二零零九年年底最后一户搬走，房屋置换才全部得以完成，将原居民和老单位迁出。据说，政府既按法律规章操办，又花资金运作满足每一户要求，一千多户，没有爆出负面新闻，都说不容易。
媒体发文抨击清退不当
正当北京发生以消除消防隐患为藉口，数十万所谓「低端人口」被赶出北京的社会事件，十二月五日，北京《中国青年报》头版醒目位置刊发《上海既要摩天大楼，也要里弄小巷》一文，报道称，中央政治局委员、上海市委书记李强曾形容上海「既要有十里洋场的摩天大楼，也要里弄、小巷、石库门」。报道说，市民生活有时也会与城市发展发生矛盾和碰撞，需要磨合。报道举例，上海普陀区的曹杨新村街道杏杨园社区近年拆除违建，经与居民反覆沟通，拆违「拆」出了一座「空中花园」，又脏又乱的居民小区变为健身步道、非机动车停车场、种植绿植。居民与街道、社区一起共治，「治」出幸福感、获得感，「上海的行政主管部门并没有『一关了之』，而是把难办的小事变成了好事」。这一报道在网上引发联想，网友戏称，这是对北京捅了一刀。
其实，早年上海也发生过类似北京赶走「低端人口」事件，但近年已很少听到，有上海学者说，这两年上海也有近百万所谓「低端人口」被迫离开上海，当局处理得「无声无息」，没有帝都的那种霸气，网上也很少有负面新闻传出。
有学者分析，一是政府按法律规定办事，拆除违章建筑，拆除没有厂证的厂房仓库，绝口不提清理「低端人口」，以拆违为由，拆除工业厂房，随之附近一些小作坊因没有人流而自动搬迁，再关闭不合法的民工子弟学校，以不符合医保名义限时要求外来工离开，一些菜市街市不见了，很多城中村没有了，围绕这些产业伴生配套的小卖部、小餐馆之类都随著工厂消失而自动搬迁；二是处理违法事情，给予一个双方都能接受的适应过程，润物细无声，不粗暴不急躁；三是上海周围地区有较强的吸纳外来人口功能，相对于北京四周的原本经济就不发达的河北地区，昆山、苏州、南通、嘉兴、宁波、杭州却有空间吸收一大批被迫离开上海的「低端人口」，近年上海周围的太仓、昆山厂房和住宅租金涨了一倍，与上海「赶人」不无关联。
有人说上海当局「包装」巧妙，也有人说，是一种更狡猾的「伪装」，但不管如何评价，百万「低端人口」离开了上海又没有负面新闻传出，就是一个了不起的「奇迹」。
过去一年，上海合庆镇的那场动迁事件就赢得口碑。上海当局要把合庆镇建成经济强镇、文明新镇、「能让白领夜跑的魅力城镇」。合庆镇由原合庆镇和蔡路镇合并而成，隶属于上海市浦东新区，位于浦东新区东南角。截至二零一四年，合庆镇下辖二十九个村和六个社区，全镇户籍人口五万六千人，外来人口七万六千人。二零一六年三月成立合庆镇动迁工作指挥部，目前仍在推进中，至今没听说有负面新闻在网络流传。
社会治理是当代中国的真问题。前不久结束的中共十九大表明：改革进入一个新时期，新时期的最大特点就是社会主要矛盾发生变化，转变为「人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾」。中共总书记习近平强调，全球社会治理，以人民利益为根本出发点。有分析认为，在中共十九大报告中，跟社会学最近的两个概念是民生与社会治理。以往十八大报告、十七大报告中都提到「以民生为重点的社会建设」，还是落在社会建设上。这次直接提民生和社会治理，指出了问题所向，目标很具体。中共十九大报告指出了社会治理的新方向是社会化、法治化，然后讲了智慧化、专业化。当今的流动社会，是城市中国的一个表徵。不过，这些日子来，北京在处理外来务工「低端人口」、「煤改气」、「天际线」三大事件中，暴露出社会治理问题，当局忽视人权，官僚霸道，操之过急，仍停留在计划经济旧思维。
整治行动是变相驱逐
十一月十八日，北京大兴区西红门镇新建村的平价租屋聚福园公寓发生火灾，死亡十九人，北京市委书记蔡奇迅即开会部署「全市安全隐患大排查大清理大整治专项行动」。当局对全市城乡结合部发出清退通知，即日停电停水，所有被划入范围内的商铺、作坊、公寓等限三日内搬迁清拆。当局出动特警、公安及退伍军人等，用断水断电、半夜突袭、乱砸乱踹等粗暴方式，令数十万被视为「低端人口」的外来务工人员流离失所，拖著大包小包行李，在寒冬下瑟缩街头或黯然离去。
其实，几个月前北京政府为「疏解人口」而构建前所未有的「新北京」，制定了「疏解整治促提升」专项行动，以此治理「大城市病」。所谓「整治」更接近变相驱逐，「开墙打洞」、占道经营、无证无照经营、群租房、地下空间等五项成了整治重点，当局已强拆多个市场，逼迫那些外地人不得不离开北京。早在一年前，「低端人口」就已成为大城市管理者眼中被驱逐出城的对象。二零一六年八月一日，《人民日报海外版》刊文称，「北京、上海、广州当地政府通过政策驱动，疏解了很多与超大城市定位不符的批发市场、中低端产业从业与就业者」。中国人民大学教授张鸣认为，「这些被划入『低端人口』的人，其实就是写在我们宪法上，作为国家主人的工人农民。现在他们不仅成了弱势群体，而且有了一个新名字『低端人口』，正在面临被清理的命运」。
毋庸置疑，失去控制的城市将处于超载状态，特大城市控制人口规模是必然选项。有学者认为，问题是控制的时候要有两个基本原则：进入的可能，享用的可能。进入的可能，指的是城市向所有人开放，任何阶层只要努力就可以进入；享用的可能，指的是进入城市之后，就可以成为享用相应福利的城市人，并不会因为身份的特殊和差别遭遇歧视。北京如此驱赶外来人口，有思考过他们的人权吗？十二月十日是国际人权日。七日，首届南南人权论坛在北京开幕。中国国家主席习近平发去贺信称，「希望国际社会本著公正、公平、开放、包容的精神，尊重并反映发展中国家人民的意愿，促进发展中国家人民享有更加充分的人权」。人们不禁发问，中国这些「低端人口」的人权在哪？一时成为突出舆情。
入冬以来，河北、陕西、山西均传出天然气供应不足而令民众无法取暖的消息。河北省保定市曲阳县的最低气温在零摄氏度以下，但多所乡村学校都未能按时供暖，有学校因为教室太冷，安排学生在室外晒太阳上课，或者带著学生到操场跑步取暖。教育局回应说，因之前取暖的锅炉达不到环保要求，按照上级要求二零一七年所有学校供暖都部署「煤改电」改造，但改造时间较晚，工程没有按时完工。二零一七年冬天禁止燃煤，全面改用天然气，但许多小地方天然气设备根本还没装上，许多人受冻。针对雾霾天气，国家治理空气污染下了大决心。一吨散煤燃烧的污染排放量是火电的五至十倍，进入冬季后，京津冀五成以上污染源来自散煤燃烧。二零一六年十月，国家开始陆续在北京周边设立「禁煤区」，各地推进「煤改气」、「煤改电」工程，北京率先实行「煤改气」，减少或禁止烧煤，改用天然气。据悉，仅京津冀地区二十八个城市，已有四百万户居民以各种比较「清洁」的方式取暖。一些地方锅炉拆了而天然气入户却没跟上，天然气入户了而壁挂暖炉却买不到，壁挂炉买到了而天然气却断了供应。一时间，很多地方卖煤烧煤犯「法」，一些老百姓家里灶台被拆，烟囱被堵，卖散煤的被拘留……北京有评论批评个别地方政府宁肯让群众受冻也不许动煤炉，是官僚主义体现，要反思这种不近人情的事情得以出现的深层原因，「有一百个理由推进煤改气，但是没有一个理由让群众在冬天受冻」。
煤改气不应复制北京模式
「煤改气」本身就是一件在经济上划不来的事，经国家补贴，大面积改造后，全国用气量陡增，导致供不应求。从十一月起，液化气厂每天都在涨价，从每吨四千元涨到八千元。二零一七年中国天然气消费量增幅一成八，而中国天然气有一半需进口。「煤改气」虽是正面的事，但将北京模式复制到河北等地，对其财政能力、运行能力都是不能承受之重。如此庞大的能源结构改革工程涉及工业生产中燃料的升级换代，也关系百姓生火做饭、取暖过冬。有的地方没有在入冬前及时完成「煤改气」，有的地方天然气供应紧张，在许多农村地区，天然气虽然接入，但因价格昂贵，民众用不起。
中国能源政策研究院院长林伯强认为，由于在推行「煤改气」过程中，在需求侧透过运用行政手段强势替代，造成短期内天然气的需求大增；而供给侧的供应增长相对滞后，管网基础设施与供应来源跟不上需求增长，就导致短期内的供应短缺。政府已有规划今后天然气需求将快速增长。这首先需要政府加快天然气管网建设，同时对气化站等设备的投资作政策支持；其次，应加强煤层气等非常规天然气的勘探和开发力度；再者应积极扩宽天然气进口源，加快中俄天然气管道建设速度。
政府的「煤改气」、「煤改电」冒进而一意孤行，引发巨大舆论批评。在北京，「煤改气」一波未平、「天际线」一波又起。北京市大张旗鼓拆除楼顶楼面广告牌，说是为了重现都市「天际线」。舆论普遍认为，这与清理外来「低端人口」、限时「煤改气」一样，拆除广告牌也备受社会质疑，片面强调效率，忽视正当程序和相关人利益保护，完全是「运动式执法」。
这一波拆除广告牌行动的法律依据，是北京市城市管理委员会于二零一七年九月修订的《北京市牌匾标识设置管理规范》。其实，新规范出来之前，广告牌也并非想立就立，而是受二零零七年十一月起执行的《北京市牌匾标识设置管理规范》规范，有关部门依据这一规范批准设立的，是它对单位、个人所做的行政许可，据此设立的广告牌是合法建筑。如今要拆除合法建筑的依据是什么？
有法律专家称，《北京市牌匾标识设置管理规范》是北京市城市管理委员会制定的，它不是法律，法规、规章也算不上。应该说行政许可不是绝对不能变更或撤回，要变更或撤回，只能是「当年准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的」且「为了公共利益的需要」，有关部门证明了这两点，才可以变更或撤回之前行政许可，今天要拆除才具有正当性。行政许可法对于行政许可变更、撤回做了严格限制：由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿，今天拆除造价不菲的广告牌，对相关单位、个人给予补偿了吗？广告牌涉及单位、个人众多，若修订规范性文件时能开个立法听证会，多听各方意见，修订或能科学一些，质疑声也会少一些。前些年，民主听证会受推崇，近年却用得少了。
北京叫停天际线行动
网络时代，社会治理一旦出问题，舆论场上的意见便会汹涌，面对沸沸扬扬的社会舆情，政府「危机公关」处理失当，未能第一时间召开新闻发布会作解释，官方媒体集体噤声，微信微博遭删除，由此政府公信力尽失。中国地方政府的治理水准有待提高。不过，在饱受舆论抨击下，北京当局终于低头，被斥为「人神共愤再改政策」。十二月十一日，北京紧急叫停清理天际线行动，暂停拆除违规广告牌匾，「重新启动时间另行通知」。十二月七日，国家环保部已向京津冀及周边地区城市，下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作》特急文件，明确进入供暖季后，一些地方如果没有完工「煤改气」、「煤改电」工程，依然可继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式，「坚持以保障群众温暖过冬为第一原则」。
此外，十二月十一日，亚投行宣布批准一笔二点五亿美元贷款，用于北京建设覆盖五百一十个村庄、逾二十一万户的天然气输送管等工程。十二月六日，北京为疏解企业外来务工人员，发放一次性生活补贴，提供就业缓冲期，最多可领一万三千五百多元人民币（约二千零三十九美元）。但有两个前置条件，一是企业合法缴纳社保，二是企业原因造成离职的……
面对汹涌舆情，当局正采取一系列措施补救失误。十二月十二日，北京入冬以来最冷一天，蔡奇来到顺丰速递营业点等多个一线生活性服务业工作点慰问，说「我们这座城市离不开普通劳动者」。
有趣的是同一天在网络流传《汪玉凯：建议中央追责北京市错误决策》，不时刷屏，旋即秒杀。可见，中国国家治理体系和治理能力现代化是一个动态过程，即隐含著从传统的治理体系向现代转型之意。中国社会正面临一个不轻松的治理磨合期。