911左右美外交廿载 「反恐优先」今让位制华(组图)
发布 : 2021-9-11 来源 : 明报新闻网
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2001 911恐袭后纽约世贸倒塌，一名男子伫立在颓垣败瓦面前。
2021 一名911生还者今年6月去到纽约世贸中心现场凭吊。（法新社）
伊拉克总统萨达姆2003年被推翻，2006年被问吊。（法新社）
中国国家主席习近平（右）2013年跟美国总统奥巴马「庄园会晤」，首度正式向美方提出「新型大国关系」构想。（资料图片）
2001.09.11：外交转捩点 反恐成优先
「21世纪没有事件在美国及其世界角色的影响力及得上911恐袭。」奥巴马时代曾任副国家安全顾问的罗兹（Ben Rhodes）在最新一期《外交事务》文章开首即作定调，他解释称，911引发的「反恐战争」（War on Terror）堪称冷战结束后美国霸权时代开始以来的最大计划项目，「在长达20年的时间，反恐一直是美国国安政策的首要优先事项」。
在小布殊政府历任国务院发言人和南亚及中亚事务助理国务卿的包润石（Richard A. Boucher）则向本报指出，有如日军偷袭珍珠港，911激发起美国对保护自己未来免受攻击的决心，因此时任总统小布殊一改此前只追捕恐袭犯罪者的做法，声言要消灭恐怖分子及其收留者，意味「我们会去国外根除他们」，促成美国在全球各地的战争。
2001-11：聚焦中东 「战略最大错」
然而廿年后回看，有专家认为美国可能做错决定。加州大学洛杉矶分校中东历史专家格尔文（James L. Gelvin）向本报称，美国紧接911的连串行动，堪称「美国在冷战结束以降——甚至可能是历来——所犯的最重要战略大错」，最多只有北约东扩可堪相比。
格尔文批评，在阿富汗和伊拉克的战争以至全球反恐战争，都是华府在911后的「无压力下犯错」（unforced error），即完全可以避免的坏决定。他解释，这些战争「消耗美国的资源和将美国注意力集中在中东」，问题是中东的地缘政治和经济重要性，会一直跟东亚及环太平洋地区「此消彼长」。包润石则认为问题出于美国将反恐目标不断扩大，以阿富汗战争为例，小布殊政府目标由摧毁盖达变成试图消灭塔利班，但后者植根阿富汗，不可能消灭，且美国还向非洲和亚洲的叛乱组织开刀，寻找更多攻击目标。谈到伊拉克战争，他则归咎时任防长拉姆斯菲尔德「强加于总统」、对反恐战争的「扭曲重新演绎」。
2011：首提「重返亚太」 中国成焦点
美国外交国安决策圈子早已开始反思「911战争」，继而缓慢地推进华府的全球战略转向。从中东抽身是第一步：美军2007年底起撤出伊拉克，2011年底完成；阿富汗撤军在2011年启动，2014年官方宣称结束，但当时计划仍保留一定军事存在，直至2016年底。
另一步是「重返亚太」，以应对中国崛起。在911恐袭10周年的2011年，时任国务卿希拉里在《外交政策》发表〈美国的太平洋世纪〉一文，为所谓「转向亚洲」（Pivot to Asia）——后被改名「亚洲再平衡」（Rebalance to Asia）——新战略定调，表明随著美军逐步退出阿富汗和伊拉克，「美国正站在转向的支点……所以美国未来10年国策的其一最重要任务会是固定地大幅增加对亚太地区的投资」。文章提及中国（或北京）接近40次，是美国以外之冠，间接反映华府新战略的焦点。
2011-16：中东屡生事端 绊倒战略转向
美国「重返亚太」之路并不好走。格尔文认为，奥巴马政府未能做到将美国的战略焦点由中东转移到东亚及环太平洋，最终美军仍留在中东，并点出背后三大关键：一、受到出乎其控制范围的因素妨碍，例如2010年底开始的「阿拉伯之春」抗争运动和2014年极端组织「伊斯兰国」（ISIS）冒起；二、自身拙劣的战略执行表现；三、沙特阿拉伯和以色列的游说。ISIS异军突起和塔利班死灰复燃，甚至迫使美国一度走回头路。在伊拉克，奥巴马政府2014年重新派兵介入协助打击ISIS，直至去年特朗普政府开始重新撤走，但拜登政府宣布到今年底才结束战斗任务。而在阿富汗，受压于塔利班2016年对战略重镇昆都士的攻势，奥巴马政府转呔，决定在原定同年底死线后仍无限期保留部分美军，埋下上月撤退陷困的伏线。
包润石则认为美国对911最早期回应的逻辑——「我们需要『消灭』那些针对合法政府的攻击者」——始终在伸延扩张，即使小布殊政府的部分官员，以至奥巴马和特朗普政府，都想限制美国涉足对外战争，也扭转不到这趋势。
2017至今：中美「接触」告终 印太概念抬头
随著特朗普2017年入主白宫，奥巴马版本的「重返亚太」悄然告终，取而代之的是结合印度洋和太平洋地区的所谓「印太」（Indo-Pacific）概念，并以由美国、日本、澳洲和印度组成的「四方安全对话」（QUAD）为主轴，象徵美国的全新战略观抬头。
中珀碢系则在两党共识中走向低点：2017年12月，特朗普任内首份《国家安全战略》将中国列为战略竞争对手，翌年春季展开以关税为标志的贸易战，到秋季副总统彭斯的对华政策演说，更被视为宣告自尼克逊时代以来的「接触政策」告终。及至香港反修例示威和去年新冠疫情全球爆发后，中美交恶有增无减。
拜登上台未有扭转对华政策基调，不但继承前朝包括QUAD在内的印太战略，也坚持强调对华「战略竞争」，但对比特朗普时代后期的鹰派作风仍有所修正，例如国务卿布林肯主张对华关系会是「应竞争时竞争，可合作时合作和须对抗时对抗」。
廿年总结：中国或成最大赢家？
美国现以「战略竞争者」（strategic competitor）一词定义中国，但这用法其实早在911前已出自小布殊之口。1999年，当时仍未出线共和党总统初选的小布殊表示，中国应被视为「战略竞争者」，而非克林顿政府所用的「战略伙伴」。岭南大学政治学系教授张泊汇向本报称，小布殊政府在911前本已计划更专注应对中国，但911令美国大战略由「阻止同级别挑战者冒起」变成反恐战争，「推迟了美国对华战略竞争」。
事实上，911前几个月，中美撞机事件及增加对台售武还令两国关系变紧张，但911后中国国家主席江泽民迅即致电小布殊示好，承诺积极支持打击国际恐怖主义活动。不少中方学者认为，911纾缓北京原先面临的美国战略压力，甚至令中方藉共同的反恐立场改善两国关系——中国官方翌年提出「战略机遇期」理论并非巧合，像中国现代国际关系研究院前院长崔立如2018年写道：「911恐怖袭击和（同年年底）中国加入WTO，从正反两个方面形成中国得以集中精力加速发展经济的战略机遇期。」张泊汇分析，中国肯定有在美国反恐战争中受惠，像在小布殊年代，中珀碢系最终不退反进，美方更提出中国应成为国际社会「负责任持份者」，寻求容纳正在崛起的中国，换取北京接受现有国际秩序，「这也是为何中国战略界圈子在那个年代构建所谓『战略机遇』的概念」。
未来展望：美国会否重蹈覆辙？
「20年之后，911恐袭的影响已在褪色。」包润石指出愈来愈少美国人相信海外战争可达到守卫本土的目标，甚至质疑有反效果；同时来自中国的挑战过去10年逐步增长，尤其是南海、港台疆藏以至市场开放等争议逐渐浮面，令美国等多国反弹：「美国对华关系的支持者发现……愈来愈难以为中方动作辩护。」张泊汇表示，在阿富汗和伊拉克的战争消耗美国国力，并予以中国冒起成同级别竞争者的机会，已是美国整体共识，这也是为何奥巴马以降一连3届美国政府都寻求战略收缩，以聚焦亚太地区——由特朗普达成协议、拜登负责执行的撤兵阿富汗便是例子，「正如拜登所说，退出（阿富汗）是因为美国跟中国的竞争」。
但塔利班上月在美国完成撤兵之前迅速夺权，令拜登政府陷入所谓「喀布尔时刻」的尴尬，不但掀起美国对友邦安全保证可靠度的争议，也令人关注万一阿富汗再成恐怖分子温床，会否令美国战略转向再次受阻。格尔文承认在战略转向亚洲上，拜登确面对许多跟奥巴马相同的障碍，但他提醒，美国不可能一一进驻恐怖分子的潜在避风港国家，而且美方对边缘盟友的安全承诺不可能跟关键盟友相提并论，正如没人会真心相信，美方不再留守政权更迭成本高昂的阿富汗，就会放弃守卫「美国实际利益所系」的北约盟友。
明报记者 周宏量